LA CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio
Il giudice monocratico cons. Antonio Di Stazio ha pronunciato la
seguente ordinanza:
nel giudizio iscritto al n. 76886 del registro di segreteria,
sul ricorso presentato dal dott. Emidio Frascione (C.F.
FRSMDE33L15G942Z), nato a Potenza il 15 luglio 1933, elettivamente
domiciliato in Roma, alla via Santa Maria in Via n. 12, presso lo
studio del prof. avv. Vincenzo Fortunato, che lo rappresenta e
difende (indirizzo P.E.C. per le comunicazioni di rito:
vincenzofortunato@ordineavvocatiroma.org - utenza telefax
06/6784911);
contro:
Governo della Repubblica - Presidenza del Consiglio dei
ministri, in persona del Presidente del Consiglio dei ministri p.t.,
con sede legale in Roma, Palazzo Chigi, piazza Colonna 370,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, con sede in Roma,
via dei Portoghesi 12;
Ministero dell'economia e delle finanze, in persona del
Ministro p.t., con sede legale in Roma, via XX Settembre n. 97,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, con sede in Roma,
via dei Portoghesi 12;
Istituto nazionale di previdenza sociale (INPS), con sede
legale in Roma, via Ciro il Grande 21, in persona del Presidente e
legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Andrea
Botta (P.E.C.: avv.andrea.botta@postacertinps.gov.it - fax
06/94527716), elettivamente domiciliato in Roma, via Cesare Beccaria
29;
Letto il ricorso e gli altri di causa;
Uditi, nella Camera di consiglio del 4 dicembre 2019, il prof.
avv. Vincenzo Fortunato per il ricorrente, l'Avvocato dello Stato
Andrea Fedeli in rappresentanza della Presidenza del Consiglio dei
ministri e del Ministero dell'economia e delle finanze.
Svolgimento del processo
1. Con ricorso del 3 giugno 2019 parte ricorrente ha chiesto:
a) l'accertamento, previa concessione di misure cautelari, del
diritto al riconoscimento e all'integrale corresponsione del
trattamento pensionistico, senza la decurtazione di cui all'art. 1,
comma 261, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 e successive
modifiche e integrazioni, con conseguente declaratoria di
illegittimita' costituzionale delle trattenute operate a tal titolo
sul trattamento pensionistico in godimento del ricorrente, e condanna
dei soggetti resistenti alla restituzione in favore del ricorrente di
quanto trattenuto a far data dall'applicazione della riduzione del
trattamento pensionistico di cui all'art. 1, comma 261, della legge
30 dicembre 2018, n. 145 e successive modifiche e integrazioni; b)
l'accertamento, previa sospensione della trattenuta a titolo di
blocco dell'adeguamento perequativo, del diritto alla corresponsione
del trattamento pensionistico rivalutato senza il blocco imposto
dall'art. 1, comma 260, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 e
successive modifiche e integrazioni, e conseguente condanna dei
soggetti resistenti alla restituzione in favore del ricorrente di
quanto non corrisposto a tal titolo; c) l'annullamento o
disapplicazione della circolare INPS n. 62 del 7 maggio 2019, avente
per oggetto: «Riduzione dei trattamenti pensionistici di importo
complessivamente superiore a 100.000 euro su base annua. Articolo 1,
commi da 261 a 268, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (legge di
bilancio 2019). Istruzioni contabili. Variazioni al piano dei
conti.».
In ogni caso con vittoria di spese ed onorari di giudizio.
1.1. Con il ricorso in epigrafe il dott. Frascione, dopo aver
premesso:
di essere stato collocato a riposo per limiti di eta' (ex art.
16, decreto-legge n. 503/1992) dal 4 settembre 2008, con la qualifica
di Presidente di Sezione del Consiglio di Stato;
di avere versato contributi, compresi i periodi riscattati,
per cinquantuno anni e quattro mesi, come da prospetto di
liquidazione INPDAP del 24 luglio 2008, versato in atti;
di godere della pensione ordinaria di vecchiaia, liquidata con
il sistema retributivo, per un importo lordo annuo (al netto della
tredicesima) di euro 186.087,12;
lamenta che il suo trattamento pensionistico e' stato
pesantemente inciso dalla legge 30 dicembre 2018, n. 145, che
all'art. 1, commi dal 261 al 268, ha introdotto una misura di
«riduzione» dei trattamenti pensionistici piu' elevati, per la durata
di cinque anni a decorrere dal 1° gennaio 2019, atteso che detto
trattamento risultera' decurtato di circa euro 21.700 annui, e di
complessivi euro 109.000 nell'arco del previsto quinquennio di
applicazione.
1.2. Assume che la predetta misura costituisce solo l'ultima (in
ordine di tempo) di una serie di interventi legislativi che hanno
imposto prelevi forzosi sulla categoria dei pensionati:
a) il «contributo di solidarieta'» imposto dalla legge n.
488/1999 (art. 37, comma 1) per il triennio 2000-2002;
b) l'analogo «contributo di solidarieta'» previsto dall'art. 3,
comma 102, della legge n. 350/2003 per il triennio 2004-2006;
c) il contributo di solidarieta' di cui all'art. 1, comma 486,
della legge n. 147/2013, per il triennio 2014-2016), parte ricorrente
lamenta inoltre che la legge n. 145 del 2018 ha altresi' introdotto
il parziale blocco della perequazione delle pensioni, anch'esso con
aliquote crescenti, misura che segue quella gia' prevista per un
biennio dall'art. 24, commi 25, lettera e), e 25-bis del
decreto-legge n. 201 del 2011 e successive modifiche e integrazioni.
1.3. Assume ancora parte ricorrente che le misure previste
dall'art. 1, commi 261-265, della citata legge 30 dicembre 2018, n.
145, si pongono in palese violazione dei principi sanciti dagli
articoli 2, 3, 23, 36, 38, 53, 81, 97, 104 e 117 della Costituzione.
In particolare, il comma 261 sarebbe illegittimo nella parte in
cui prevede, per un quinquennio, aliquote crescenti di riduzione
delle pensioni dirette a gestione INPS superiori a determinate soglie
(e segnatamente: il 15% per la parte eccedente l'importo di 100.000
euro lordi su base annua e fino a 130.000 euro; il 25% per la parte
eccedente 130.000 euro e fino a 200.000 euro; il 30% per la parte
eccedente 200.000 euro e fino a 350.000 euro; il 35% per la parte
eccedente 350.000 euro e fino a 500.000 euro; in ultimo, il 40% per
la parte eccedente l'importo di 500.000 euro).
1.4. A sua volta, il comma 262 sarebbe costituzionalmente
illegittimo laddove dispone che gli importi di cui al comma 261 sono
soggetti a rivalutazione automatica secondo il meccanismo di cui
all'art. 34, comma 1, della legge n. 448/1998 e successive modifiche
e integrazioni.
1.5. Sarebbe altresi' illegittimo il comma 263, nella parte in
cui dispone che «la riduzione di cui al comma 261 si applica in
proporzione agli importi dei trattamenti pensionistici, ferma la
clausola di salvaguardia di cui al comma 267. La riduzione di cui al
comma 261 non si applica alle pensioni interamente liquidate con
metodo contributivo.».
1.6. Sarebbe, inoltre, affetto da incostituzionalita' anche il
comma 265 ove si prevede l'istituzione di appositi fondi presso
l'INPS e presso gli altri enti previdenziali interessati, denominati
«Fondo risparmio sui trattamenti pensionistici di importo elevato»,
in cui confluiscono i risparmi derivanti dall'applicazione delle
disposizioni di cui ai commi da 261 a 263, che restano ivi
accantonati.
1.7. Quanto al requisito della rilevanza della eccepita questione
di costituzionalita', adduce il ricorrente di rientrare nell'ambito
di applicazione dell'art. 1, comma 261, della legge n. 145/2018,
essendo magistrato amministrativo in quiescenza, titolare di
trattamento pensionistico diretto a carico dello Stato, di importo
superiore alla soglia minima di applicazione della riduzione, pari ad
euro 100.000 lordi annui, liquidato con sistema retributivo e di
avere gia' subito le contestate decurtazioni, come da cedolini
versati in atti. Cio' in considerazione del petitum, volto
all'accertamento del diritto del ricorrente alla corresponsione
integrale della pensione senza l'applicazione delle sopra esposte
decurtazioni, al conseguente accertamento dell'illegittimita' delle
somme trattenute dall'ente previdenziale a detto titolo, e alla
condanna degli enti intimati alla restituzione di tali somme.
1.8. Quanto alla non manifesta infondatezza della questione,
assume il ricorrente che la disciplina del taglio delle pensioni,
come introdotta dalla normativa in discorso, contrasta con i
parametri costituzionali della ragionevolezza e proporzionalita', ex
articoli 2, 3, 36 e 38 della Carta costituzionale, non essendo
rispettati, nella specie, i limiti che secondo costante
giurisprudenza costituzionale debbono essere rispettati da previsioni
- come quella in esame - che incidono su diritti acquisiti o su
rapporti istituzionali consolidati, limiti che - secondo la
prospettazione di parte ricorrente - operano in maniera piu'
stringente per le misure che incidono sulle pensioni, stante la loro
natura di retribuzione differita.
In particolare:
riguardo alla misura «una tantum», la giurisprudenza
costituzionale ha ritenuto che l'intervento di riduzione del
trattamento pensionistico «non puo' essere ripetitivo e tradursi in
un meccanismo di alimentazione del sistema di previdenza»);
riguardo al «contributo di solidarieta'», il relativo
intervento normativa e' stato ritenuto legittimo solo «in ragione
della sua temporaneita'» e del «suo porsi come misura contingente,
straordinaria e temporalmente circoscritta» (Corte costituzionale,
sentenza n. 173 del 2016);
il prelievo e' ragionevole e non infrange i principi di cui
agli articoli 38 della Costituzione e 36 della Costituzione ove
incide sulle pensioni entro limiti di sostenibilita', in quanto «le
aliquote di prelievo non possono essere eccessive e devono rispettare
il principio di proporzionalita', che e' esso stesso criterio, in
se', di ragionevolezza della misura» (Corte costituzionale, sentenza
n. 173 del 2016);
anche laddove l'intervento di riduzione sia mosso da specifiche
finalita' previdenziali, il legislatore deve rispettare i principi di
ragionevolezza e proporzionalita', sicche' il prelievo "deve operare
all'interno dell'ordinamento previdenziale come misura di
solidarieta' «forte», mirata a puntellare il sistema pensionistico, e
di sostegno previdenziale ai piu' deboli, anche in un'ottica di
mutualita' intergenerazionale, siccome imposta da una situazione di
grave crisi del sistema stesso, indotta da vari fattori endogeni ed
esogeni che devono essere oggetto di attenta ponderazione da parte
del legislatore, in modo da conferire all'intervento quella
incontestabile ragionevolezza, a fronte della quale soltanto puo'
consentirsi di derogare (in termini accettabili) al principio di
affidamento in ordine al mantenimento del trattamento pensionistico
gia' maturato (sentenze n. 69 del 2014, n. 166 del 2012, n. 302 del
2010, n. 446 del 2002, n. 176 del 2016).
1.9. Secondo la prospettazione di parte ricorrente, la disciplina
introdotta dalla legge n. 145 del 2018 non supera, sotto i sopra
menzionati profili, lo scrutinio «stretto» di costituzionalita', per
i seguenti motivi:
i) il disposto taglio delle pensioni piu' alte non e'
qualificato come contributo di solidarieta' ne' risponde a finalita'
solidaristiche;
ii) e' assente il presupposto della «temporaneita'» del
sacrificio imposto ai pensionati. Invero, l'intervento normativa in
esame, lungi dall'essere temporaneo e circoscritto, si connota come
«ripetitivo» rispetto ad analoghe misure di prelievo forzoso dei
trattamenti pensionistici gia' previste da precedenti interventi
legislativi (di cui quella disposta con la citata legge n. 147/2013,
ritenuta ai limiti della legittimita' costituzionale, e' solo
l'ultima di una lunga serie), e precisamente:
a) il «contributo di solidarieta'» introdotto dall'art. 37,
comma 1, della legge n. 488 del 1999, per il triennio 2000-2002, sui
trattamenti pensionistici corrisposti da enti gestori di forme di
previdenza obbligatorie complessivamente superiori al massimale annuo
previsto dall'art. 2, comma 18, della legge n. 335 del 1995;
b) il «contributo di solidarieta'» di cui all'art. 3, comma
102, della legge n. 350 del 2003, per il triennio 2004-2006, sui
trattamenti pensionistici corrisposti da enti gestori di forme di
previdenza obbligatorie, di importo complessivamente superiore a
venticinque volte quello stabilito dall'art. 38, comma 1, della legge
n. 448 del 2001;
c) il «contributo di perequazione» di cui all'art. 18, comma
22-bis, della legge n . 350 del 2003, per il periodo 1° agosto 2011 -
31 dicembre 2014, sui trattamenti pensionistici corrisposti da enti
gestori di forme di previdenza obbligatorie di importo
complessivamente superiore a 90.000 euro lordi annui. Misura
dichiarata costituzionalmente illegittima per violazione degli
articoli 3 e 53 della Costituzione con sentenza n. 116 del 2013;
d) da ultimo, il «contributo di solidarieta'» di cui all'art.
1, comma 486, della legge n . 147 del 2013, ritenuto
costituzionalmente legittimo solo in quanto misura eccezionale, una
tantum, e connessa a una obiettiva finalita' endo-previdenziale (la
c.d. emergenza esodati).
Il ricorrente, collocato a riposo nel 2008, precisa che si e'
visto gia' applicare integralmente (come da cedolini in atti) il
predetto contributo di solidarieta' per il triennio 2014-2016, misura
che la Corte costituzionale aveva ritenuto «al limite» della
costituzionalita' in quanto «misura contingente, straordinaria e
temporalmente circoscritta».
1.10. Alla luce di quanto sopra osservato, ilricorrente ritiene
che la rinnovata previsione di un ulteriore intervento di riduzione
forzosa dei trattamenti pensionistici in essere - peraltro per un
periodo ben piu' lungo, pari ad un quinquennio - e' elemento di per
se sufficiente per escludere il superamento dello scrutinio «stretto»
di costituzionalita' richiesto in materia. Osserva al riguardo:
che la disciplina in esame, al di la' del nomen iuris
utilizzato, si pone in rapporto di sostanziale continuita' con gli
interventi precedenti, sopra menzionati, poiche' impone alla pari di
quelli una decurtazione dei trattamenti pensionistici in essere al
superare di una determinata soglia;
che la temporaneita' dei singoli prelievi previsti da ciascun
intervento normativa e' solo apparente, dal momento che essi si
legano l'uno all'altro in un continuum in cui soggetto e oggetto
della misura e' sempre lo stesso: il pensionato e la propria pensione
maturata ex lege;
che, cosi' operando, il legislatore finisce per trasformare un
istituto eccezionale e temporaneo in uno strumento ordinario e
definitivo, in manifesta violazione dei canoni di proporzionalita',
ragionevolezza e legittimo affidamento.
Quanto appena osservato varrebbe senza dubbio per il ricorrente,
il quale ha gia' integralmente subito, per l'intero triennio
2014-2016, la riduzione della pensione per effetto del contributo di
solidarieta' di cui alla legge n. 147/2013.
Ritiene ancora il ricorrente che la nuova misura esorbita, di per
se', i prescritti limiti di ragionevolezza e proporzionalita' in
quanto prevede la riduzione dei trattamenti pensionistici per cinque
anni, e cioe' non circoscritta - anche in ragione dell'entita' della
riduzione disposta - entro un arco temporale ragionevole.
Da tutto cio' consegue altresi', secondo parte ricorrente,
l'ingiustificata compressione del suo legittimo affidamento alla
percezione del trattamento previdenziale come gia' maturato ex lege,
affidamento consolidato alla luce delle ultime pronunce della Corte
costituzionale in materia (in primis, sentenza n. 173 del 2016), che
avevano statuito la necessita' di non ripetizione di questo tipo di
interventi normativi, e comunque la perimetrabilita' degli stessi
entro un arco temporale ragionevole.
A suo dire, l'irragionevolezza della previsione, sotto il profilo
temporale, si appalesa evidente anche in considerazione del fatto che
la platea di destinatari colpiti dalla norma e' costituita da persone
di eta' avanzata (come il ricorrente che ha 86 anni di eta'),
rispetto alle quali la protrazione della misura per cinque anni ha la
consistente prospettiva di essere perpetua o comunque di non poter
essere adeguatamente ristorata in misura effettiva, in considerazione
del fatto che la ristorazione integrale potrebbe avvenire in tempi di
vita ancora piu' avanzati.
Osserva ancora il ricorrente che, essendo il trattamento
pensionistico per sua natura a tempo determinato, il prelievo forzoso
della pensione per un arco temporale cosi' lungo (fino ad otto anni
se ai cinque dell'ultima misura si sommano i tre di cui al precedente
intervento) costituisce una misura di modifica radicale e definitiva
del rapporto.
Adduce parte ricorrente che non supera lo scrutinio stretto di
costituzionalita' neppure la previsione delle percentuali di
trattenuta del trattamento pensionistico, tutt'altro che ragionevoli
e proporzionate anche se rapportate a trattamenti piu' elevati,
trattandosi di aliquote - come sopra riportate - di molto superiori a
quelle introdotte in passato dal legislatore con altri interventi di
decurtazione delle pensioni.
Infatti, le ultime tre aliquote superano di circa il doppio e il
triplo l'aliquota unica prevista dal regime previgente per il
medesimo range.
Nel caso del ricorrente, la decurtazione - oltre a protrarsi per
ben cinque anni (che si aggiungono ai tre gia' «scontati») - e'
triplicata rispetto alla precedente per il primo scaglione, e
duplicata rispetto al secondo. Pertanto, il trattamento pensionistico
del ricorrente risultera' decurtato di circa euro 21.700 annui, e di
complessivi euro 109.000 sui cinque anni in cui la misura trovera'
applicazione.
Adduce parte ricorrente che, in termini di proporzionalita' del
prelievo, la decurtazione della pensione si traduce in un peso
economico ulteriore e aggiuntivo rispetto a quello imposto dalla
fiscalita' generale. E infatti, applicando la misura in esame, la
riduzione media annua del reddito pensionistico oscillera' dall'1,36%
per la fascia da 110mila euro e salira' al 24% per la soglia dei
500mila euro lordi.
Pertanto, per i contribuenti sottoposti all'aliquota Irpef del
43%, nei prossimi cinque anni, solo per questi redditi, l'Irpef puo
aumentare dal 44,3% fino al 67%.
Secondo parte ricorrente, l'irragionevolezza della misura e'
aggravata dal fatto che l'intervento di taglio delle pensioni in atto
fa perdere l'imprescindibile nesso di sinallagmaticita' e di
ragionevolezza intrinseca tra la misura e il suo fine, atteso che:
non risulta finalizzato all'effettuazione di alcuna prestazione
previdenziale-assistenziale puntualmente individuata;
non sembra neppure volto a fronteggiare l'eventuale crisi
interna al sistema previdenziale.
Infatti, nel caso deciso con la richiamata pronuncia n. 173 del
2016, la Corte costituzionale aveva ritenuto giustificato, di fronte
al fenomeno degli «esodati», richiedere un contributo sui trattamenti
pensionistici piu' alti, a condizione, tuttavia, che le maggiori
somme incassate fossero rimaste all'interno della previdenza
pubblicate non utilizzate per altri fini, com'era avvenuto in passato
(il riferimento e' al «contributo di perequazione» di cui all'art.
24, comma 31-bis, del decreto-legge n. 2011/2011, convertito dalla
legge n. 214/2011, dichiarato costituzionalmente illegittimo per
violazione degli articoli 3 e 53 della Costituzione).
Il nuovo «taglio», invece, fa confluire le risorse ottenute in
uno specifico fondo, destinato a contribuire in modo indistinto al
finanziamento dello Stato, atteso che il comma 265 dell'art. 1, legge
n. 145/2018 prevede l'istituzione, presso ciascun ente previdenziale
interessato, di apposito «Fondo risparmio sui trattamenti
pensionistici di importo elevato», nel quale confluiscono e «restano
accantonate» le somme derivanti dall'applicazione delle decurtazioni
in esame.
Secondo parte ricorrente, i risparmi derivanti dall'applicazione
dell'intervento contestato risultano destinati al bilancio statale a
copertura delle spese generali e non gia' per realizzare finalita'
endoprevidenziali, come evidenziato nell'analisi contenuta nel
dossier «Effetti sui saldi e conto risorse e impieghi - legge n. 145
del 2018 e decreto-legge n. 119/2018 (legge n. 138 del 2018)»,
redatto dal servizio bilancio del Senato e dal servizio bilancio
dello Stato (gennaio 2019).
Anche tale effetto evidenzierebbe ulteriormente
l'incostituzionalita' della misura.
Mancherebbe, altresi', secondo la prospettazione di parte
ricorrente, qualsiasi logica di correlazione tra an e quantum della
decurtazione (compreso il suo orizzonte temporale quinquennale) e le
dinamiche finanziarie/prestazionali complessive del sistema
previdenziale.
Assume ancora parte ricorrente che le disposizioni in esame si
appalesino costituzionalmente illegittime per violazione dei principi
di uguaglianza e ragionevolezza, sotto plurimi profili.
Anzitutto, la legge colpisce, a parita' di trattamento
pensionistico, solo alcuni soggetti appartenenti alla categoria dei
pensionati, e segnatamente i percettori di trattamenti pensionistici
diretti a carico del Fondo pensioni lavoratori dipendenti, delle
gestioni speciali dei lavoratori autonomi, delle forme sostitutive,
esclusive ed esonerative dell'assicurazione generale obbligatoria e
della gestione separata ex art. 2, comma 26, legge n. 335/1995, e non
anche i pensionati di altre gestioni previdenziali diverse dall'INPS.
In secondo luogo, emergerebbe un ingiustificato squilibrio tra le
pensioni di anzianita' e quelle di vecchiaia, con privilegio delle
prime a svantaggio delle seconde, in quanto, pur versando nella
stessa posizione professionale, chi ha scelto di andare prima in
quiescenza avra' versato minori contributi (godendo di una
retribuzione minore non essendo al massimo della carriera) e per un
periodo lavorativo inferiore e si trovera', pertanto, a godere di un
trattamento previdenziale minore. Trattamento che invece risulta non
toccato (se non raggiunge i 100mila euro l'anno) o comunque toccato
in misura ridotta, rispetto a quello di chi ha lavorato gli anni
necessari per raggiungere la soglia della pensione di vecchiaia, il
cui importo sara' maggiore, e che oggi risulta penalizzato, con
evidente negazione del principio di uguaglianza.
Sotto un ulteriore profilo, la violazione del principio di
ragionevolezza e uguaglianza emergerebbe in considerazione della
natura di retribuzione differita del trattamento pensionistico,
sicche' esso, al pari del reddito derivante da altra fonte, assolve
alla medesima funzione di garanzia di un determinato livello di spesa
o di risparmio da parte del percettore.
A tale riguardo osserva parte ricorrente che la Corte
costituzionale (sentenza n. 30 del 2004) ha affermato che la
pensione, al pari della retribuzione in costanza del rapporto di
lavoro, deve essere proporzionata alla qualita' e quantita' del
lavoro prestato e comunque idonea ad assicurare all'avente diritto
un'esistenza libera e dignitosa ai sensi dell'art. 36 della
Costituzione.
Pertanto, le disposizioni impugnate - ad avviso di parte
ricorrente - sono illegittime e irragionevoli in quanto colpiscono
solo una limitata platea dei percettori di reddito, e cioe' solo i
pensionati (per di piu' con le discriminazioni anzi descritte), i
quali, diversamente dai soggetti in attivita' di lavoro, non hanno
modo di compensare la riduzione attraverso l'interlocuzione con il
datore di lavoro, ne' riescono a compensare la riduzione con
ulteriori e diversi impieghi (specie nel periodo attuale, e a fronte
di previsioni preclusive quale quella prevista per le PP.AA.
dall'art. 5, comma 9, del decreto-legge n. 95 del 2012, conv. in
legge n. 135 del 2012).
Viene altresi' sottolineato che la «debolezza» della categoria
dei pensionati assume ancor piu' rilevanza in considerazione del
fatto che si tratta di persone di eta' avanzata, che piu' di altri
hanno bisogno di mezzi a disposizione per sopperire le proprie
esigenze di vita quotidiana o far fronte a spese sanitarie piu'
ingenti; senza considerare che spesso il trattamento di quiescenza
dei pensionati sopperisce, in un contesto di crisi occupazionale come
quello attuale, a difficolta' economiche dei prossimi congiunti delle
successive generazioni (figli, nipoti).
In ultimo, il fatto che la riduzione in esame non si applica ai
trattamenti pensionistici riconosciuti ai superstiti (pensioni di
reversibilita') metterebbe in evidenza l'intenzione del legislatore
di «punire» direttamente i pensionati, sull'erroneo presupposto che
la pensione non sia la proporzionata conseguenza di anni di intenso e
duro lavoro, ma piuttosto un ingiusto privilegio da rimuovere.
Ulteriore indice dell'irragionevolezza e della disparita' di
trattamento insita nella misura all'esame viene individuata da parte
ricorrente nella previsione di cui al comma 263 dell'art. 1, ove
dispone che «La riduzione di cui al comma 261 non si applica comunque
alle pensioni interamente liquidate con il sistema contributivo».
Si assume che detta previsione sembra muovere dal presupposto che
le pensioni liquidate con il sistema retributivo (o misto) beneficino
di restituzioni non proporzionate ai contributi versati. Trattasi,
tuttavia, di un presupposto infondato, che rende la norma viziata da
irragionevolezza intrinseca, sotto vari profili.
Viene osservato che ogni lavoratore - indipendentemente dalla
modalita' di liquidazione della pensione - e' comunque sottoposto
alla contribuzione previdenziale, e detti contributi partecipano
della funzione solidaristica che connota il versamento, in quanto
esso contribuisce al buon andamento della gestione previdenziale.
In primo luogo, si adduce che la previsione in esame e'
intrinsecamente irragionevole nel colpire unicamente i contributi
versati da coloro la cui pensione sia liquidata con sistema
retributivo o misto.
In secondo luogo, il sistema retributivo (al pari di quello
misto) non necessariamente e' meno solidaristico di quello
contributivo, potendosi giungere a conclusioni diametralmente opposte
a quelle fatte proprie da legislatore. Se infatti nel sistema
retributivo l'anzianita' contributiva valida ai fini del calcolo
della retribuzione pensionabile si arresta al quarantesimo anno di
contribuzione, nel sistema contributivo, invece, la contribuzione
utile ai fini del medesimo calcolo si protrae per tutta la vita
lavorativa, con conseguente incremento del montante individuale ex
art. 1, comma 6, della legge n. 335/1995 e successive modifiche e
integrazioni.
Pertanto, se in entrambi i casi il lavoratore versa contributi,
nel sistema retributivo, diversamente dal contributivo, quelli
versati oltre il quarantesimo armo di servizio non acquisiscono
alcuna rilevanza ai fini del computo della retribuzione pensionabile,
pur risolvendosi in un vantaggio per gli altri assicurati in ragione
della natura solidaristica della contribuzione.
Detto profilo, a giudizio dell'odierno ricorrente, acquisisce
specifica rilevanza con riferimento alla sua posizione, essendo stato
collocato a riposo nel 2008, con il sistema retributivo, dopo aver
versato contributi per ben cinquantuno anni e quattro mesi. In tal
caso, egli non hapotuto avvalersi, ai fini del trattamento
pensionistico, dei contributi versati oltre il 40° anno, i quali sono
comunque andati a vantaggio degli altri iscritti alla gestione
previdenziale e al sistema nel suo complesso.
L'irragionevolezza della norma sarebbe, secondo parte ricorrente,
tanto piu' evidente nei riguardi delle pensioni liquidate con sistema
misto (o «pro quota»), alle quali pure si applica la decurtazione del
trattamento pensionistico in discussione, con evidente
contraddittorieta' della ratio perseguita dal legislatore, dal
momento che risultano sottoposti alla riduzione anche i trattamenti
pensionistici (parzialmente) alimentati dalle contribuzioni versate
nel corso dell'attivita' lavorativa. Tanto piu' se si considera che
il superamento della soglia dei 100.000 euro lordi annui (o degli
scaglioni superiori ai fini dell'applicazione delle percentuali
successive) ben potrebbe essere determinato proprio dalla quota
contributiva della pensione.
Cio' emergerebbe chiaramente dall'esempio citato dall'INPS nella
Circolare n. 62 del 2019 - di cui, ove occorra, viene chiesto
l'annullamento o la disapplicazione - laddove la quota di pensione
maturata in gestione separata concorre all'individuazione
dell'importo lordo annuo sui cui applicare le aliquote di riduzione.
Assume il ricorrente che se la ratio della previsione e' quella
di un riequilibrio a carico delle pensioni con regime retributivo o
misto, sul presupposto che esse beneficino di restituzioni non
proporzionate ai contributi versati, essa muove da un assunto
indimostrato, ed e' comunque perseguita in maniera arbitraria e
irragionevolmente discriminatoria.
Infatti, si osserva, sia per i trattamenti liquidati con sistema
misto che con sistema integralmente retributivo (quale quello del
ricorrente), la norma avrebbe dovuto prevedere, per garantire
l'uguaglianza di trattamento nel perseguimento della finalita' di cui
si e' detto, un meccanismo di determinazione dei contributi
effettivamente versati dal lavoratore, che, se sussistenti in misura
pari o superiore al trattamento liquidato con il metodo retributivo,
avrebbero dovuto essere parimenti esentati dall'applicazione della
decurtazione contestata. Tale meccanismo e' del tutto assente nel
caso di specie.
Sarebbe quindi assente la previsione di una verifica del rapporto
tra contribuzione effettiva e assegno previdenziale, su cui
parametrare l'applicazione della decurtazione de qua.
Assume il ricorrente che, avendo versato contributi per
cinquantuno anni e quattro mesi, si vedra' (nuovamente!) decurtato il
proprio trattamento pensionistico (per complessivi euro 109.000 circa
su cinque anni) senza alcuna valutazione della propria effettiva
contribuzione.
Ne' alcuna indicazione in tale senso sarebbe stata prevista dalla
circolare INPS n. 62 del 7 maggio 2019, avente per oggetto:
«Riduzione dei trattamenti pensionistici di importo complessivamente
superiore a 100.000 euro su base annua. Articolo 1, commi da 261 a
268, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (legge di bilancio 2019).
Istruzioni contabili. Variazioni al piano dei conti», della quale
viene chiesto, ove necessario, l'annullamento o la disapplicazione.
La disciplina contestata, ad avviso di parte ricorrente, viene ad
elidere completamente il rapporto «contributi versati - importo della
prestazione pensionistica», determinando un'alterazione profonda ed
ingiustificata della logica che regola l'intero sistema.
Sotto altro profilo, viene ancora sottolineato che, essendo il
sistema previdenziale improntato al finanziamento «a ripartizione»,
per cui la spesa pensionistica per ciascun anno e' coperta dalle
entrate contributive versate nello stesso anno dai lavoratori in
attivita', il trattamento pensionistico erogato al personale in
quiescenza, indipendentemente dal sistema di calcolo utilizzato per
la relativa liquidazione, e' finanziato dalle contribuzioni delle
generazioni in attivita'.
Emergerebbe quindi l'irragionevolezza della previsione anche
sotto il profilo della disparita' di trattamento, sub specie di
trattamento dissimile di circostanze analoghe: essendo medesima la
fonte di finanziamento (la contribuzione delle generazioni
inattivita') della pensione, non ha alcun senso distinguere in base
al metodo di calcolo della relativa liquidazione, al fine di
determinare o meno l'applicazione delle decurtazioni in discussione.
1.11. Viene altresi' eccepita l'incostituzionalita' della
disciplina introdotta dalla legge n. 145/2018 per violazione del
legittimo affidamento nella stabilita' del trattamento pensionistico,
come maturato ex lege.
Tale normativa, secondo parte ricorrente, interviene su un
rapporto di durata cristallizzato, modificandone in peius una delle
condizioni essenziali, cioe' il quantum, con una portata
evidentemente retroattiva.
Sotto tale profilo parte ricorrente osserva che, sebbene la
Costituzione vieti la retroattivita' solo delle norme penali
incriminatrici, secondo costante giurisprudenza costituzionale il
legislatore ordinario puo' emanare norme innovative con efficacia
retroattiva «purche' la retroattivita' trovi adeguata giusficazione
sul piano della ragionevolezza e non contrasti con altri valori ed
interessi costituzionalmente protetti», atteso che il divieto di
retroattivita' costituisce, sempre secondo la Corte, «un fondamentale
valore di civilta' giuridica e principio generale dell'ordinamento»
(ex multis, Corte costituzionale, sentenze n. 274 del 2006, n. 374
del 2002).
Per superare lo scrutinio di legittimita', la legge retroattiva
deve trovare «adeguata giustificazione sul piano della
ragionevolezza», e non deve porsi "in contrasto con altri valori ed
interessi costituzionalmente protetti, quali la "tutela
dell'affidamento legittimamente posto sulla certezza dell'ordinamento
giuridico" e "il rispetto del principio generale di ragionevolezza,
che si riflette nel divieto di introdurre ingiustificate disparita'
di trattamento" (Corte costituzionale, sentenze n. 376 del 1995, n.
329 del 1999, n. 416 del 1999, n. 525 del 2000, n. 419 del 2000).
Osserva al riguardo parte ricorrente che l'intervento del
legislatore qui in esame incide negativamente sulla legittima
aspettativa dei pensionati alla stabilita' del trattamento
pensionistico, che si e' cristallizzato con la determinazione della
pensione all'atto del collocamento a riposo.
Peraltro, la Corte costituzionale ha affermato che «il diritto
alla pensione costituisce una situazione soggettiva di natura
patrimoniale, imprescrittibile, assistita da speciali garanzie di
certezza e stabilita' e di una particolare tutela da parte
dell'ordinamento (sentenza n. 116 del 2013), anche in ragione della
condizione di oggettiva debolezza in cui il titolare viene a
trovarsi, sia nell'ambito del rapporto obbligatorio che si instaura
con l'amministrazione sia nella particolare fase della vita in cui
l'uscita dall'attivita' lavorativa e l'eta' comportano un difficile
adattamento al nuovo stato»; sicche' «la deterninazione definitiva
del trattamento di quiescenza costituisce il momento dal quale la
tutela dell'affidamento del pensionato nella stabilita' del vitalizio
percepito assume prevalente rilevanza nell'ambito dei valori tutelati
dall'ordinamento in subiecta materia» (sentenza n. 208 del 2014).
Sotto un ulteriore, rilevante profilo, la normativa in esame
viola, a giudizio del ricorrente, anche gli articoli 3 e 53 della
Costituzione, atteso che, sebbene il legislatore non qualifichi
espressamente la misura come fiscale, essa costituisce un prelievo di
natura tributaria ai sensi dell'art. 53 della Costituzione. Si
adduce, infatti, che quantunque la norma non preveda espressamente
che le somme derivanti dalla riduzione dei trattamenti pensionistici
elevati siano acquisite allo Stato e destinate alla fiscalita'
generale, il nuovo «taglio» fa confluire le risorse ottenute in uno
specifico fondo, destinato a contribuire in modo indistinto al
finanziamento dello Stato, come evidenziato nel citato dossier
dell'Ufficio bilancio del Senato, intitolato «Effetti sui saldi e
conto risorse e impieghi - legge n. 145 del 2018 e decreto-legge n.
119/2018 (legge n. 138 del 2018)».
In sostanza, la possibilita' di elevare l'aliquota marginale fino
all'85 per cento della retribuzione rende la misura del tutto
equivalente ad una norma che introduce una nuova imposta, poiche'
opera in modo del tutto analogo e fungibile rispetto all'ordinario
sistema di finanziamento statale delle gestioni previdenziali
(prelievo tributario e trasferimento agli enti previdenziali).
Tutto cio' in palese contrasto con ogni criterio di
ragionevolezza.
Osserva al riguardo parte ricorrente che la giurisprudenza
costituzionale, al fine di valutare se una decurtazione patrimoniale
definitiva integri un vero e proprio tributo, interpreta la
disciplina sostanziale che la prevede, verificando se sussistono i
requisiti che caratterizzano la nozione unitaria di tributo, e che
individua:
a) nella doverosita' della prestazione, in assenza di un
rapporto sinallagmatico tra le parti;
b) nel collegamento di tale prestazione con la pubblica spesa,
in relazione a un presupposto economicamente rilevante (ex plurimis,
Corte costituzionale sentenze n. 223 del 2012, n. 141 del 2009, n.
335 e n. 64 del 2008, n. 334 del 2006, n. 73 del 2005).
E' affermazione ricorrente nella giurisprudenza del giudice delle
leggi quella secondo la quale un tributo consiste in un «prelievo
coattivo che e' finalizzato al concorso alle pubbliche spese ed e'
posto a carico di un soggetto passivo in base ad uno specifico indice
di capacita' contributiva» (Corte costituzionale, sentenza n. 102 del
2008); indice che deve esprimere l'idoneita' di tale soggetto
all'obbligazione tributaria (Corte costituzionale, sentenze n. 91 del
1972, n. 97 del 1968, n. 89 del 1966, n. 16 del 1965, n. 45 del
1964).
Assume parte ricorrente che la contestata normativa presenta
tutti i suddetti requisiti, poiche' prevede:
a) una prestazione patrimoniale autoritativa «isolata» (perche'
scollegata da rapporto sinallagmatico);
b) una prestazione che grava esclusivamente su redditi
derivanti da trattamento previdenziale obbligatorio, maturati a
seguito di contribuzione obbligatoria in costanza di rapporto di
lavoro;
c) connotata - nell'arco temporale della relativa applicazione
- da definitivita', cioe' della irretrattabile ablazione a vantaggio
del patrimonio delle gestioni previdenziali obbligatorie.
Anche volendo ammettere che le somme non vengano acquisite dallo
Stato, esse andrebbero comunque a beneficio di soggetti giuridici del
settore pubblico, quali debbono indubbiamente considerarsi gli enti
previdenziali privatizzati.
La stessa Corte costituzionale ha chiarito in piu' occasioni che
«gli elementi basilari per la qualificazione di una legge come
tributaria sono costituiti dalla ablazione delle somme con
attribuzione delle stesse ad un ente pubblico e la loro destinazione
allo scopo di apprestare mezzi per il fabbisogno fmanziario dell'ente
medesimo», come nel caso qui in esame (Corte costituzionale, sentenza
n. 11 del 1995, n. 37 del 1997).
Ancora recentemente, la Corte ha esplicitato che presupposti
indefettibili della fattispecie tributaria consistono in cio', che la
disciplina legale deve essere diretta, in via prevalente, a procurare
una definitiva decurtazione patrimoniale a carico del soggetto
passivo; la decurtazione non deve integrare una modifica di un
rapporto sinallagmatico; le risorse, connesse ad un presupposto
economicamente rilevante e derivanti dalla suddetta decurtazione,
debbono essere destinate a sovvenire pubbliche spese (Corte
costituzionale, ordinanza n. 52 del 2018, sentenze n. 269 e n. 236
del 2017).
In considerazione della natura sostanzialmente tributaria della
decurtazione introdotta dalle norme contestate, si appalesa - a
giudizio del ricorrente - il contrasto della stessa con gli articoli
3 e 53 della Costituzione, sotto il profilo della disparita' di
trattamento.
Invero, la prestazione patrimoniale imposta dalla normativa in
esame incide esclusivamente su una determinata categoria di
cittadini, ovvero i titolari di trattamenti pensionistici erogati da
enti gestori di forme di previdenza obbligatorie (a gestione INPS),
mentre la rimanente generalita' dei consociati di eguale capacita'
contributiva non risulta soggetta ad analogo prelievo tributario,
come pure non risultano toccati i pensionati delle altre gestioni
previdenziali.
Da cio' una chiara violazione dell'insegnamento del Giudice
costituzionale secondo cui «i redditi derivanti dai trattamenti
pensionistici non hanno, per questa loro origine, una natura diversa
e minoris generis rispetto agli altri redditi presi a riferimento, ai
fini dell'osservano dell'art. 53 della Costituzione, il quale non
consente trattamenti in peius di determinate categorie di redditi da
lavoro» (Corte costituzionale, sentenza n. 116 del 2013).
Osserva parte ricorrente che sebbene, in generale, la
Costituzione non imponga una tassazione fiscale uniforme, con criteri
identici per tutte le tipologie di imposizione tributaria, essa
tuttavia richiede inderogabilmente «un indefettibile raccordo con la
capacita' contributiva, in un quadro di sistema informato a criteri
di progressivita'», sicche' lo scrutinio di costituzionalita' si
estrinseca in un giudizio sull'uso ragionevole, o meno, che il
legislatore stesso abbia fatto dei suoi poteri discrezionali in
materia tributaria, al fine di verificare la coerenza interna della
struttura dell'imposta con il suo presupposto economico, come pure la
non arbitrarieta' dell'entita' dell'imposizione (sentenza n. 111 del
1997)» (Corte costituzionale, sentenza n. 116 del 2013).
Limiti di ragionevolezza che non risulterebbero rispettati nel
caso di specie, atteso che il legislatore ha ritenuto di aggredire, a
parita' di condizioni, solo una limitata platea di cittadini, cioe' i
percettori di reddito da pensione superiore a una determinata soglia
e, per di piu', i soli pensionati delle gestioni INPS, con pensione
diversa da quella liquidata con il metodo contributivo.
Tale illegittimita' sarebbe tanto piu' evidente in ragione del
fatto che il trattamento pensionistico ordinario ha natura di
retribuzione differita (Corte costituzionale, sentenza n. 30 del
2004), e pertanto «il maggior prelievo tributario rispetto ad altre
categorie risulta con piu' evidenza discriminatorio, venendo esso a
gravare su redditi ormai consolidati nel loro ammontare, collegati a
prestazioni lavorative gia' rese da cittadini che hanno esaurito la
loro vita lavorativa, rispetto ai quali non risulta piu' possibile
neppure ridisegnare sul piano sinallagmatico il rapporto di lavoro»
(Corte costituzionale, sentenza n. 116 del 2013).
Si tratterebbe di un meccanismo che, come evidenziato in altre
occasioni dalla Consulta, appare «foriero di un risultato di bilancio
che avrebbe potuto essere ben diverso e piu' favorevole per lo Stato,
laddove il legislatore avesse rispettato i principi di eguaglianza
dei cittadini e di solidarieta' economica, anche modulando
diversamente un universale intervento impositivo». Se da un lato
l'eccezionalita' della situazione economica che lo Stato deve
affrontare e' suscettibile di consentire il ricorso a strumenti
eccezionali, nel difficile compito di contemperare il soddisfacimento
degli interessi finanziari e di garantire i servigi e la protezione
di cui tutti cittadini necessitano, dall'altro cio' non puo' e non
deve determinare ancora una volta un'obliteragione dei fondamentali
canoni di uguaglianza, sui quali si fonda l'ordinamento
costituzionale» (cosi' ancora la citata Corte costituzionale,
sentenza n. 116 del 2013).
Alla stregua delle suesposte articolate considerazioni, parte
ricorrente insiste per la rimessione degli atti alla Corte
costituzionale anche con riferimento ai parametri di cui agli
articoli 3 e 53 della Costituzione.
1.11. Adduce altresi' parte ricorrente che la disciplina di cui
ai commi 261 e seguenti dell'art. 1, legge n. 145/2018 si appalesa in
contrasto con i principi in materia di proprieta', cristallizzati
nell'art. 1 del 1° protocollo addizionale alla Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali (tra cui il fondamentale principio di legalita'),
nonche' con i principi di non discriminazione riconosciuti dall'art.
14 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali.
1.12. Parte ricorrente denuncia altresi' la violazione degli
articoli 3 e 81 della Costituzione.
Adduce al riguardo che l'art. 1, commi 261-268, della legge n.
145 del 2018, stabilendo in cinque anni la durata della misura,
appare del tutto sganciata dal piano triennale del bilancio previsto
dall'art. 21, comma 1, della legge n. 196 del 2009.
1.13. Viene, infine, denunciato il contrasto dell'art. 1, comma
260, della legge n. 145/2018 con gli articoli 3, 36 e 38 della
Costituzione.
Viene osservato al riguardo che tale disposizione, disponendo una
deroga, per il triennio 2019-2021, alla disciplina generale di cui
all'art. 34, comma 1, della legge n. 448 del 1998, garantisce la
perequazione integrale solo ai trattamenti pensionistici di importo
pari o inferiore a tre volte il trattamento minimo INPS (euro 1.539
mensili), mentre per i trattamenti di importo superiore prevede una
perequazione inversamente proporzionale: si va dal 97% per i
trattamenti di importo pari o inferiore a quattro volte il minimo
INPS, sino al solo 40% per i trattamenti pensionistici di importo
superiore a nove volte il trattamento minimo INPS (euro 4.617
mensili), quale quello dell'odierno ricorrente.
Adduce ancora il ricorrente che la perequazione dei trattamenti
pensionistici costituisce diretta attuazione degli articoli 36 e 38
della Costituzione, in quanto volto a garantire il mantenimento nel
tempo del potere di acquisto delle pensioni e, con esso, il livello
di sufficienza delle stesse (in quanto retribuzione differita).
Rammenta inoltre che la Corte costituzionale ha ricondotto la
perequazione automatica dei trattamenti pensionistici alla necessita'
di «garantire nel tempo il rispetto del criterio di adeguaterza di
cui all'art. 38, secondo comma, Cost.» e al contempo di «innervare il
principio di sufficienza della retribuzione di cui all'art. 36 Cost.»
(Corte costituzionale, sentenza n. 70 del 2015), a fronte della
«esigenza di una costante adeguazione del trattamento di quiescenza
alle retribuioni del servizio attivo» (Corte costituzionale, sentenze
n. 316 del 2010, n. 106 del 1996, n. 173 del 1986, n. 26 del 1980).
Spetta quindi al legislatore individuare idonei meccanismi che
assicurino la perdurante adeguatezza delle pensioni all'incremento
del costo della vita, e il meccanismo in esame puo' essere limitato
solo alle specifiche condizioni dettate dalla giurisprudenza
costituzionale.
In particolare, il blocco perequativo, proprio perche' e' misura
eccezionale, deve essere circoscritto temporalmente (Corte
costituzionale, sentenza n. 250 del 2017, che ha ritenuto
costituzionalmente legittimo il blocco perequativo di cui all'art. 1,
comma 25 del decreto-legge n. 201 del 2011, come modificato dalla
legge n. 65 del 2015, solo in quanto circoscritto «per due soli
anni», ...»).
In secondo luogo, la disciplina deve essere ragionevolmente
proporzionata rispetto al livello di trattamento pensionistico.
In ultima analisi, secondo la prospettazione di parte ricorrente
devono sussistere eccezionali esigenze di bilancio o impegni di spesa
in ambito previdenziale direttamente collegati ai risparmi cosi'
ottenuti (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 316 del 2010, che ha
ritenuto costituzionalmente legittimo il blocco perequativo in quanto
inserito per far ragionevolmente fronte a misure previdenziali
previste dalla medesima legge).
Ritiene il ricorrente che nessuna di tali condizioni risulta
rispettata dalla normativa in esame, la quale prolunga per ulteriori
tre anni il blocco perequativo precedente (integralmente applicato al
ricorrente) e in considerazione del fatto che il nuovo blocco
perequativo non dispiega i propri effetti limitatamente agli anni in
cui e' applicato, ma anche pro futuro, in ragione del fatto che «ogni
eventuale perdita del potere di acquisto del trattamento, anche se
limitata a periodi brevi, e', per sua natura, definitiva. Le
successive rivalutazioni saranno, infatti, calcolate non sul valore
reale originario, bensi' sull'ultimo importo nominale, che dal
mancato adeguamento e' gia' stato intaccato» (Corte costituzionale,
sentenza n. 70 del 2015). Ne risulta che la misura in discussione,
oltre a bloccare per complessivi cinque anni il blocco perequativo,
si ripercuotera' anche sui successivi, con conseguente violazione,
anche sotto il profilo in esame, dei limiti di ragionevolezza
affermati dalla giurisprudenza costituzionale.
Anche sotto il profilo della proporzionalita', la misura in
esame, secondo parte ricorrente, si rivela particolarmente incisiva
sulla sua posizione, atteso che la pensione sara' rivalutata solo per
il 40%.
2. L'Avvocatura generale dello Stato, in rappresentanza della
Presidenza del Consiglio dei ministri e del Ministero dell'economia e
delle finanze, nella memoria di costituzione del 22 novembre 2019
contesta la fondatezza delle censure di parte ricorrente e ne invoca
il rigetto, con vittoria di spese e competenze di lite.
Adduce in particolare che:
le avversate disposizioni della legge n. 145/2018 rispettano il
parametro della temporaneita' del prelievo, cosi' come delineato
dalla Corte costituzionale nelle sentenze numeri 173/2016, 69/2014,
166/2012, atteso che la decurtazione del trattamento pensionistico si
applica solo per cinque anni. Nega inoltre che vi sia alcuna
continuita' con le diverse misure adottate in precedenza dal
legislatore ne' omogeneita' di contenuti;
l'intervento in esame appare giustificato dal principio di
solidarieta' che informa la Carta Costituzionale nonche' dalla
necessita' di riequilibrio del sistema previdenziale che di quel
principio costituisce espressione, poiche' la riduzione si applica
esclusivamente alle pensioni di importo elevato e unicamente sulla
parte eccedente una determinata soglia;
e' coerente e non irragionevole l'esclusione dal contributo di
solidarieta' dei pensionati degli enti previdenziali privatizzati e
dei trattamenti pensionistici dei superstiti. La Difesa erariale
contesta, inoltre, la sussistenza di qualsivoglia discriminazione
rispetto ai cittadini che fruiscono di redditi complessivi di uguale
entita', assumendo che:
il prelievo forzoso assolve ad una funzione solidaristica
all'interno del sistema previdenziale;
la previsione normativa dell'accantonamento (in apposito fondo)
delle risorse risparmiate presso la gestione INPS supera la censura
di parte ricorrente;
la soglia minima di intervento e' piu' elevata rispetto alle
precedenti misure restrittive ex legge n. 147/2013 ed e' stato
introdotto un maggior numero di scaglioni reddituali;
la decurtazione patrimoniale non e' definitiva e le risorse
acquisite non sono destinate al finanziamento delle spese pubbliche:
cio' e' avvalorato dalla durata quinquennale del prelievo e
dall'accantonamento dei risparmi presso l'INPS;
non e' conferente il raffronto di detto intervento con il
reddito di cittadinanza e con la riforma pensionistica c.d. quota
100, atteso che l'apporto recato dal prelievo in esame pari a circa
416 milioni nel quinquennio-non e' confrontabile con gli oneri
connessi agli altri interventi legislativi;
secondo l'insegnamento della Corte costituzionale, la tutela
del legittimo affidamento non impedisce al legislatore di emanare
norme che modificano la disciplina dei rapporti di durata in senso
sfavorevole per i destinatari, purche' si tratti di disposizioni che
non trasmodino in un regolamento irrazionale. Assume la difesa
erariale che sono ammissibili i contributi come quello in esame
purche' non siano arbitrari e non eccessivamente lesivi delle
legittime aspettative del cittadino colpito;
la disposizione in parola dispone la contrazione del meccanismo
perequativo delle pensioni, attraverso la previsione di un numero
piu' elevato di aliquote in relazione ai diversi scaglioni di reddito
da un lato e di percentuali di perequazione piu' favorevoli rispetto
alla disciplina vigente nel periodo 2014/2018;
infine, l'eventuale pronuncia di incostituzionalita' della
disposizione in esame determinerebbe oneri per la finanza pubblica,
con la conseguente necessita' di reperire la relativa copertura
finanziaria.
3. Si e' altresi' costituito in giudizio l'INPS, che nella
memoria del 24 giugno 2019 richiama la sentenza della Corte
costituzionale n. 250/2017 in materia di perequazione automatica, ave
viene tra l'altro affermato che «Nel valutare la compatibilita' delle
misure di adeguamento delle pensioni con i vincoli posti dalla
finanza pubblica, questa Corte ha sostenuto che manovre correttive
attuate dal Parlamento ben possono escludere da tale adeguamento le
pensioni di importo piu' elevato», ma cosi' facendo il legislatore
deve soddisfare «un canone di non irragionevolezza che trova
riscontro nei maggiori margini di resistenza delle pensioni di
importo piu' alto rispetto agli effetti dell'inflazione.».
La Difesa dell'Istituto previdenziale reputa poi inammissibili ed
infondate le questioni di costituzionalita' sollevate ex adverso,
soprattutto con riferimento all'art. 3 della Costituzione,
evidenziando l'assenza nella fattispecie di un tertium comparationis.
In ordine all'art. 38 della Costituzione, la predetta Difesa
richiama l'orientamento consolidato della giurisprudenza della
Consulta (ex multis, sentenza n. 30 del 2004) nel senso di ritenere
spettante alla discrezionalita' del legislatore, sulla base di un
ragionevole bilanciamento dei valori costituzionali, dettare la
disciplina di un adeguato trattamento pensionistico, sulla base delle
risorse finanziarie attingibili, e fatta salva la garanzia
irrinunciabile delle esigenze minime di protezione della persona.
3.1. Sotto altro profilo si adduce l'infondatezza delle eccezioni
di parte ricorrente osservando che le disposizioni censurate non
realizzano alcun vulnus mentre non consentono ai ricorrenti di
ottenere un sistema previdenziale piu' vantaggioso.
4. Con ordinanza n. 291/2019 questo giudice ha rigettato
l'istanza cautelare di parte ricorrente per assenza del periculum in
mora.
5. All'udienza di merito del 4 dicembre 2019, il difensore di
parte ricorrente illustra le censure contenute nel ricorso
introduttivo e nella memoria difensiva del 26 novembre 2019 ed
insiste per l'accoglimento del ricorso, previa rimessione degli atti
alla Corte costituzionale.
L'Avvocatura dello Stato chiede il rigetto del ricorso e non si
oppone alla proposizione delle questioni di legittimita'
costituzionale sollevate ex adverso.
All'esito della discussione il giudice si e' riservata la
decisione.
Motivi della decisione
6. Come emerge dalla narrativa in fatto, parte ricorrente,
lamentando che le norme denunciate (art. 1, commi da 261 a 268, legge
n. 145/2018) hanno inciso sul trattamento pensionistico in suo
godimento con due concorrenti misure:
a) da un lato, con una misura «una tantum», costituita dalla
decurtazione, per cinque anni a decorrere dal 1° gennaio 2019, dei
trattamenti pensionistici di importo complessivamente superiore a
100.000 euro lordi su base annua [la decurtazione viene calcolata in
base a cinque aliquote percentuali (15%-25%-30%-35%-40%) in relazione
ad altrettanti scaglioni di reddito, a partire da euro 100.000];
b) dall'altro, con il parziale blocco della perequazione delle
pensioni, che opera anch'esso con aliquote crescenti;
ha chiesto che sia dichiarato il diritto alla corresponsione
dell'intero trattamento di pensione, senza le decurtazioni ed il
blocco della rivalutazione introdotte dall'art. 1, commi 262-268,
legge 30 dicembre 2018, n. l45. A tali domande e' connessa quella di
condanna dei convenuti alla restituzione di quanto trattenuto, con
conseguente rivalutazione monetaria e interessi, dalla data di
ciascuna trattenuta al soddisfo.
6 .1. Nell'atto introduttivo del giudizio e' stata, inoltre,
prospettata l'illegittimita' costituzionale della norma de qua sotto
i plurimi profili illustrati nella narrativa in fatto, che verranno
qui esaminati per quanto ritenuti rilevanti e non manifestamente
infondati.
7. In punto di rilevanza delle dedotte questioni di legittimita'
costituzionale, va preliminarmente osservato che le pretese avanzate
dalla parte ricorrente, qualora decise in conformita' alle
disposizioni sopra menzionate, non potrebbero trovare accoglimento.
Infatti, come puo' rilevarsi dalla strutturazione del ricorso
introduttivo, appare evidente che la decisione su di esso sia
indefettibilmente legata alla valutazione delle disposizioni dettate
dall'art. 1, commi da 260 a 268, della legge n. 145/2018, atteso che
il ricorrente appartiene al novero dei soggetti dalle stesse incisi.
Invero, dagli atti di causa emerge che il trattamento pensionistico
di cui il ricorrente e' titolare - in quanto di ammontare
complessivamente superiore a nove volte il minimo INPS - risulta di
fatto inciso sia dal parziale blocco della rivalutazione automatica
per il triennio 2019/2021 (comma 260), sia dal prelievo
sull'ammontare annuale lordo, previsto per il quinquennio 2019/2023.
Vanno di seguito distintamente trattate le anzidette misure e i
profili di illegittimita' costituzionale rilevanti ai fini della
decisione della causa e non manifestamente infondati.
Il parziale blocco del meccanismo di rivalutazione automatica
delle pensioni.
Supposta violazione degli articoli 3, 36 e 38 della Costituzione.
8. L'art. 1, comma 260, legge n. 145 del 2018 riconosce la
perequazione delle pensioni in base alle seguenti aliquote
decrescenti, concernenti i trattamenti pensionistici di importo
complessivo fino a nove volte il trattamento minimo INPS:
100% (stessa misura prevista dall'art. 1, comma 483 della legge
n. 147/2013 per il periodo 2014-2018) per i trattamenti pensionistici
il cui importo complessivo sia pari o inferiore a tre volte il
trattamento minimo INPS;
97% (in luogo del precedente 95%) per i trattamenti
pensionistici il cui importo complessivo sia superiore a tre volte e
pari o inferiore a quattro volte il predetto trattamento minimo;
77% (in luogo del precedente 75%) per i trattamenti
pensionistici il cui importo complessivo sia superiore a quattro
volte e pari o inferiore a cinque volte il trattamento minimo;
52% (in luogo del precedente 50%) per i trattamenti
pensionistici il cui importo complessivo sia superiore a cinque volte
e pari o inferiore a sei volte il trattamento minimo;
47% (in luogo del precedente 45% riferito a tutti i trattamenti
con importo complessivo fino a sei volte il minimo) per i trattamenti
pensionistici il cui importo complessivo sia superiore a sei volte e
pari o inferiore a otto volte il trattamento minimo;
45% per i trattamenti pensionistici il cui importo complessivo
sia superiore a otto volte e pari o inferiore a nove volte il
trattamento minimo;
40% per i trattamenti di importo complessivo superiore a nove
volte il trattamento minimo.
Come esposto in narrativa, detta disposizione deroga, per il
triennio 2019-2021, alla disciplina generale di cui all'art. 34,
comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, che garantisce la c.d.
perequazione solo ai trattamenti pensionistici «pari o inferiori a
tre volte il trattamento minimo INPS». Per tutti gli altri
trattamenti la perequazione e' prevista in misura inferiore, dal 97
percento per i trattamenti pari o inferiori a quattro volte il minimo
INPS fino al solo 40 per cento per i trattamenti pensionistici
superiori a nove volte il trattamento minimo INPS.
8.1. Assume parte ricorrente che la disciplina della perequazione
dei trattamenti pensionistici debba considerarsi diretta attuazione
degli articoli 36 e 38 della Costituzione poiche' mira a garantire il
mantenimento nel tempo del potere di acquisto delle pensioni e, nel
contempo, il livello di sufficienza della stessa, considerata dalla
stessa Corte costituzionale come retribuzione differita.
In effetti, nella sentenza n. 70 del 2015 il giudice delle leggi
ha affermato che «la perequazione automatica dei trattamenti
pensionistici e' uno strumento di natura tecnica, volto a garantire
nel tempo il rispetto del criterio di adeguatezza di cui all'art. 38,
secondo comma della Costituzione. Tale strumento si presta
contestualmente a innervare il principio di sufficienza della
retribuzione di cui all'art. 36 della Costituzione, principio
applicato, per costante giurisprudenza di questa Corte, ai
trattamenti di quiescenza, intesi quale retribuzione differita (fra
le altre, sentenza n. 208 del 2014 e sentenza n. 116 del 2013)».
Peraltro, nella stessa pronuncia la Corte ha precisato che «fin dalla
sentenza n. 26 del 1980, questa Corte ha proposto una lettura
sistematica degli articoli 36 e 38 della Costituzione, con la
finalita' di offrire «una particolare protezione per il lavoratore».
Secondo la Consulta, proporzionalita' e adeguatezza non devono
sussistere soltanto al momento del collocamento a riposo «ma vanno
costantemente assicurate anche nel prosieguo, in relazione ai
mutamenti del potere d'acquisto della moneta», senza che cio'
comporti un'automatica ed integrale coincidenza tra il livello delle
pensioni e l'ultima retribuzione, poiche' e' riservata al legislatore
una sfera di discrezionalita' per l'attuazione, anche graduale, dei
termini suddetti (ex plurimis, sentenze n. 316 del 2010; n. 106 del
1996; n. 173 del 1986; n. 26 del 1980; n. 46 del 1979; n. 176 del
1975; ordinanza n. 383 del 2004). Nondimeno, dal canone dell'art. 36
della Costituzione «consegue l'esigenza di una costante adeguazione
del trattamento di quiescenza alle retribuzioni del servizio attivo»
(sentenza n. 501 del 1988; fra le altre, negli stessi termini,
sentenza n. 30 del 2004)».
8.2. Assume ancora parte ricorrente che l'art. 1, comma 260,
della legge n. 145 del 2018, nella parte in cui riconosce la
rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici in percentuali
predeterminate, viola il dettato sancito negli articoli 3, 36 e 38
della Costituzione, oltre a disattendere le numerose sentenze della
Corte costituzionale sul punto, ove si e' affermato che, in ossequio
al principio di ragionevolezza, gli interventi che incidono
negativamente sulle pensioni devono essere temporanei e di durata
limitata (nella sentenza n. 173/1986 la Corte costituzionale ha
ribadito che «la proporzionalita' e l'adeguatezza devono sussistere
non solo al momento del collocamento a riposo ma vanno costantemente
assicurati anche nel prosieguo, in relazione al mutamento del potere
di acquisto della moneta»).
Nel caso in esame, la pensione del ricorrente ha subito e subisce
continue riduzioni a seguito degli interventi legislativi succedutisi
(da ultimo decreto-legge n. 65/2015 e legge 147/2013) i quali hanno
provocato e provocano l'effetto trascinamento con enorme
penalizzazione negli anni successivi.
8.3. La suesposta prospettazione non puo' essere condivisa.
La Corte costituzionale, nella sentenza n. 70 del 2015, dopo aver
elencato le misure di sospensione dell'automatismo del meccanismo
perequativo delle pensioni, adottate nel tempo dal legislatore (a
partire dal decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384) al fine di
bilanciare le attese dei pensionati con variabili esigenze di
contenimento della spesa, ha richiamato la sentenza n. 316 del 2010
nella quale la Corte, nel pronunciarsi sulla conformita' ai principi
costituzionali della disciplina sull'azzeramento della perequazione,
disposta dall'art. 1, comma 19, della legge n. 247 del 2007, ha posto
in evidenza la discrezionalita' di cui gode il legislatore, a
condizione che fosse osservato il principio costituzionale di
proporzionalita' e adeguatezza delle pensioni, e ha reputato non
illegittimo l'azzeramento, per il solo anno 2008, dei trattamenti
pensionistici di importo elevato (superiore ad otto volte il
trattamento minimo INPS). Cosi' ha ritenuto non senza indirizzare un
monito al legislatore affermando il principio per cui "la sospensione
a tempo indeterminato del meccanismo perequativo, o la frequente
reiterazione di misure intese a paralizzarlo, entrerebbero in
collisione con gli invalicabili principi di ragionevolezza e
proporzionalita'. Si afferma, infatti, che "... le pensioni, sia pure
di maggiore consistenza, potrebbero non essere sufficientemente
difese in relazione ai mutamenti del potere d'acquisto della moneta".
Nella citata sentenza n. 70 del 2015, la Corte costituzionale,
chiamata a pronunciarsi sulla conformita' ai principi costituzionali
del blocco della perequazione disposto con l'art. 24, comma 25, del
decreto-legge n. 201/2011, ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale di detta disposizione, non tanto per avere sospeso la
perequazione automatica, bensi' per avere totalmente bloccato per due
anni (2012-2013) la rivalutazione delle pensioni superiori a tre
volte il trattamento minimo, riconoscendo il 100% della rivalutazione
in favore delle pensioni piu' basse, bocciando in tal modo il ricorso
a un sistema «secco» e non graduato di blocco della perequazione, in
forza di contingenti situazioni finanziarie non specificate, ne'
supportate da documentazione tecnica.
Nella medesima pronuncia viene quindi ribadita dal giudice delle
leggi, da un lato, la discrezionalita' del legislatore nel
bilanciamento dei contrapposti interessi in gioco, dall'altro il
limite intrinseco a tale potesta', costituito dalla necessita' di
osservare la ragionevolezza e la proporzionalita' nell'adottare
provvedimenti in grado di incidere sulla protezione delle esigenze
minime della persona.
8.4. Nel caso di specie, la disciplina contestata dalla parte
ricorrente introduce un meccanismo perequativo modulato in base ad
aliquote decrescenti (dal trattamento superiore a tre volte fino a
quello superiore a nove volte il trattamento minimo INPS), in larga
parte piu' favorevoli per i pensionati, rispetto a quelle applicate
nel periodo 2014-2018.
Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza
costituzionale, sopra richiamato, la modulazione della perequazione,
riservata alla discrezionalita' del legislatore, e' irragionevole -
ponendosi quindi in contrasto con i principi di cui agli articoli 36,
primo comma, e 38, secondo comma della Costituzione - laddove
intervenga, sotto forma di blocco totale dell'indicizzazione per
lunghi periodi, su trattamenti pensionistici non particolarmente
elevati, quali quelli superiori al triplo del minimo INPS.
8.5. Ritiene questo giudice che la disciplina dettata dall'art.
1, comma 260, legge n. 145/2018, nel graduare il meccanismo
perequativo dei trattamenti pensionistici per fasce di importo, si
ispiri a criteri di progressivita' nel rispetto dei valori
costituzionali di proporzionalita' ed adeguatezza dei trattamenti di
quiescenza, ed e' pertanto esente da censure di incostituzionalita'.
Cio' tuttavia non esclude la presenza di zone d'ombra ove si
consideri che il blocco parziale del meccanismo perequativo delle
pensioni piu' elevate, introdotto dalla norma all'esame per il
triennio 2019-2021, finisce col saldare i propri effetti con quelli
introdotti dal decreto-legge n. 65 del 2015, che, modificando
l'impianto di cui all'art. 1, comma 25, del decreto-legge n. 20l del
2011 - dichiarato illegittimo dalla Corte costituzionale con la
citata sentenza n. 70 del 2015 - ha superato indenne lo scrutinio di
costituzionalita' con la sentenza n. 250 del 2017.
L'eccezione di parte ricorrente e', quindi, manifestamente
infondata e va rigettata.
Il taglio delle pensioni piu' elevate (art. 1, comma 261 e seguenti,
legge n. 145 del 2018). Profili di incostituzionalita'.
9. Il comma 261 introduce, per il quinquennio 2019-2013, il
taglio dei «... trattamenti pensionistici diretti a carico del Fondo
pensioni lavoratori dipendenti, delle gestioni speciali dei
lavoratori autonomi, delle forme sostitutive, esclusive ed
esonerative dell'assicurazione generale obbligatoria e della Gestione
separata di cui all'art. 2, comma 26, della legge 8 agosto 1995, n.
335, i cui importi complessivamente considerati superino 100.000 euro
lordi su base annua... [ ...]», secondo aliquote crescenti per fasce
di valore superiori a detto importo (15 per cento per la parte
eccedente 100.000 euro fino a 130.000 euro, 25 per cento per la parte
eccedente 130.000 euro fino a 200.000 euro, 30 per cento per la parte
eccedente 200.000 euro fino a 350.000 euro, 35 per cento per la parte
eccedente 350.000 euro fino a 500.000 euro e 40 per cento per la
parte eccedente 500.000 euro).
9.1. Il petitum di parte ricorrente involge la disapplicazione
dell'art. 1, commi dal 261 al 268, della legge 30 dicembre 2018, n.
145 nonche' dei provvedimenti applicativi dell'INPS (circolari numeri
44 e 62 del 2019).
A tale riguardo, partendo dal principio, ripetutamente affermato
dalla Corte costituzionale, secondo cui la pensione, al pari della
retribuzione in costanza di rapporto di lavoro, deve essere
«proporzionata alla qualita' e quantita' di lavoro prestato» e,
comunque, «idonea ad assicurare al lavoratore e alla sua famiglia
un'esistenza libera e dignitosa, nel pieno rispetto dell'art. 36
Cost.» (sentenze n. 243 del 1993, n. 3 del 1966, n. 30 del 2004; n.
70 del 2015, n. 208 del 2014, n. 116 del 2013, n. 30 del 2004), la
normativa all'esame si pone in contrasto con plurimi principi
costituzionali, non rispettando i limiti e i parametri enucleati
dalla Consulta in relazione ai numerosi interventi del legislatore
sui trattamenti pensionistici in essere.
Vengono in rilievo i seguenti fondamentali principii, che possono
ritenersi oramai consolidati nella giurisprudenza costituzionale:
i) principio di proporzionalita' e di adeguatezza del
trattamento di pensione;
ii) tutela dell'affidamento sulla stabilita' del trattamento
pensionistico e suo bilanciamento con le concrete disponibilita'
finanziarie e le esigenze di bilancio dello Stato;
iii) funzione solidaristica (e non tributaria) del prelievo
forzoso sul trattamento pensionistico;
iv) ragionevolezza e temporaneita' del prelievo.
Violazione del principio di adeguatezza
9.2. L'art. 38, secondo comma della Costituzione, nel proclamare
il diritto dei lavoratori a che siano preveduti e assicurati mezzi
adeguati alle loro esigenze di vita, in caso, tra l'altro, di
invalidita' e vecchiaia, fa esplicito riferimento, secondo la
migliore dottrina, anche alle prestazioni previdenziali, la cui
«adeguatezza» costituisce, nel contempo, valore e parametro
costituzionale per valutare gli interventi del legislatore sul piano
dei trattamenti pensionistici.
Il concetto di adeguatezza delle prestazioni sociali viene messo
a dura prova nei periodi di crisi economica - come quello attuale -,
soprattutto nella vigenza del principio di parita' di bilancio,
consacrato nel novellato art. 81 della Costituzione, che impone al
legislatore la necessita' di operare un necessario bilanciamento,
gia' di per se' di difficile attuazione, tra l'interesse generale
all'equilibrio finanziario dello Stato (soprattutto alla luce degli
obblighi sovranazionali di derivazione comunitaria) e il doveroso
rispetto dei principi costituzionali di solidarieta' ed eguaglianza.
In un siffatto contesto, la stessa Corte costituzionale,
allorquando e' stata chiamata a pronunciarsi sulla conformita' ai
principi costituzionali delle norme che incidono sfavorevolmente
sulla disciplina dei trattamenti pensionistici in essere, ha dovuto
operare una sorta di bilanciamento tra il principio di «adeguatezza»
del trattamento pensionistico e l'interesse generale all'equilibrio
finanziario del Paese. In tale ottica si e' affermato l'orientamento
volto a riconoscere alla prestazione pensionistica il carattere di
prestazione alimentare, intesa come mezzo sufficiente a far fronte
alle primarie necessita' degli assistiti, mediante la corresponsione
di un minimum vitale (sentenza n. 22 del 1969).
Dopo di che la Corte (v. sentenze numeri 57 del 1973, 8 e 275 del
1976, 26 del 1980, 286 del 1987, 501 del 1988) e' giunta ad
attribuire alla prestazione previdenziale la natura di «retribuzione
differita», sotto la spinta di una attenta dottrina che afferma
l'esistenza di una stretta correlazione tra la garanzia di
proporzionalita' della retribuzione e l'adeguatezza della pensione,
sulla base di una interpretazione sistematica, logica e funzionale,
dell'art. 38, secondo comma, in combinato disposto con l'art. 36,
primo comma della Costituzione.
Nella sentenza n. 26 del 1980, la Corte afferma che il
«trattamento di quiescenza, al pari della retribuzione [ ... ], deve
essere proporzionato alla quantita' ed alla qualita' del lavoro
prestato, e deve in ogni caso assicurare al lavoratore medesimo ed
alla sua famiglia i mezzi adeguati alle loro esigenze di vita per
un'esistenza libera e dignitosa: proporzionalita' ed adeguatezza, che
non debbono sussistere soltanto al momento del collocamento a riposo,
ma vanno costantemente assicurate anche nel prosieguo in relazione ai
mutamenti del potere d'acquisto della moneta». E' pur vero che il
predetto principio «non comporta [ ... ] automaticamente la
necessaria e integrale coincidenza tra il livello delle pensioni e
l'ultima retribuzione», poiche' sussiste pur sempre «una sfera di
discrezionalita' riservata al legislatore per l'attuazione, anche
graduale, dei principi suddett» (v. Punto 4 del Considerato in
diritto).
Non ignora questo giudice che, sotto la spinta della crisi
economica e della lievitazione del debito pubblico, i principii di
proporzionalita' e di adeguatezza della prestazione pensionistica
hanno subito un notevole ridimensionamento nella giurisprudenza della
Consulta, che ha riconosciuto al legislatore un piu' ampio spazio di
discrezionalita', sia pure nel rispetto dei limiti della
ragionevolezza e della proporzionalita' delle scelte. Tuttavia,
costituisce un punto fermo nella giurisprudenza costituzionale il
principio secondo il quale, per quanto eventualmente giustificati da
condizioni di crisi economicofinanziaria, le misure di riduzione dei
trattamenti che incidono su diritti acquisiti o su rapporti giuridici
consolidati non possono assumere la caratteristica della perpetuita'
e debbano avere carattere rigorosamente temporaneo.
Nello scrutinare le eccezioni di incostituzionalita' sollevate in
ordine al «contributo di solidarieta'» introdotto dall'art. 1, comma
486, della legge n. 147 del 2013, la Corte ha affermato che per
superare lo scrutinio «stretto» di costituzionalita' il prelievo
forzoso sulle pensioni deve, tra l'altro, «essere comunque utilizzato
come misura una tantum».
In tale occasione, pur dichiarando infondata la relativa
questione, la Corte costituzionale ha tra l'altro osservato che il
prelievo, «in ragione della sua temporaneita', non si palesa di per
se' insostenibile, pur innegabilmente comportando un sacrificio per i
titolari di siffatte pensioni» e che «l'intervento legislativo di cui
al denunciato comma 486, nel suo porsi come misura contingente,
straordinaria e temporalmente circoscritta, supera lo scrutinio
"stretto" di costituzionalita'».
Al contrario, l'intervento normativa all'esame si pone in aperto
conflitto con il principio di temporaneita' del prelievo forzoso,
affermato in piu' occasioni dalla Consulta (ex multis, sentenze
numeri 173/2016, 69/2014, 166/2012). Esso, infatti, si presenta come
«ripetitivo» di analoghe misure di prelievo forzoso dei trattamenti
pensionistici introdotte da precedenti interventi legislativi, di cui
quella disposta con la legge n. 147 del 2013 e' solo l'ultima in
ordine di tempo.
Invero, la decurtazione del trattamento pensionistico, nelle piu'
svariate forme (contributo di solidarieta', blocco della perequazione
automatica per le pensioni di elevato importo, ecc.), e' stata
ritenuta dalla Consulta coerente con le norme costituzionali in
quanto non si protragga nel tempo comprimendo in misura irragionevole
il diritto alla prestazione previdenziale.
9.3. Nel caso di specie, l'ulteriore prelievo segue quasi
immediatamente quelli precedenti, ponendosi con essi in rapporto di
sostanziale continuita'. Di fatto, estendendo una cosi' rilevante
riduzione del trattamento di pensione ad un arco temporale cosi'
lungo (cinque anni, che diventano otto se si considerano gli effetti
del precedente intervento di prelievo forzoso), detta misura finisce
con il modificare radicalmente la causa del rapporto pensionistico,
ledendo in misura irragionevole il nesso di corrispettivita' -
proporzionalita' con i contributi versati dal ricorrente nel corso
della sua lunga attivita' lavorativa.
Se poi si considera l'eta' avanzata del pensionato (l'odierno
ricorrente ha 86 anni), l'efficacia della misura finisce, di fatto,
per diventare definitiva, riducendosi progressivamente con l'avanzare
degli anni la possibilita' di ottenere un (sia pur parziale) ristoro
delle somme sottoposte al recupero forzoso.
Puo' quindi fondatamente affermarsi che, in ragione della sola
apparente temporaneita' del prelievo, sono da ritenersi
abbondantemente superati i limiti di ragionevolezza affermati in
precedenti occasioni dalla Corte costituzionale.
Violazione del principio di affidamento sulla stabilita' del
trattamento pensionistico.
10. La Corte costituzionale ha piu' volte affermato che la tutela
del legittimo affidamento costituisce un «principio connaturato allo
Stato di diritto» (ex multis, sentenza n. 103 del 2013), a presidio
delle situazioni soggettive consolidatesi sulla base di atti -
provenienti da organi amministrativi, legislativi o giudiziari - che
abbiano generato nei destinatari un'aspettativa qualificata di
stabilita'.
E' pur vero che, secondo la stessa Consulta, la tutela del
legittimo affidamento circa la sostanziale stabilita' del rapporto
previdenziale non impedisce al legislatore di emanare norme che
modificano la disciplina dei rapporti di durata in senso sfavorevole
per i destinatari, purche' si tratti di disposizioni che non
trasmodino in un regolamento irrazionale.
Nella sentenza n. 349 del 1985, pur riconoscendo al legislatore
la potesta' di emanare disposizioni sfavorevoli nell'ambito dei
rapporti di durata - aventi ad oggetto diritti soggettivi perfetti,
come nel caso delle pensioni - , la Corte ha precisato tuttavia che
gli interventi legislativi «non possono trasmodare in un regolamento
irrazionale e arbitrariamente incidere sulle situazioni sostanziali
poste in essere da leggi precedenti, frustrando cosi' anche
l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica, che
costituisce elemento fondamentale e indispensabile dello Stato di
diritto» (v. punto 5 del «Considerato in diritto»). La stessa
tipologia dei contributi di solidarieta e' ammessa a condizione che
gli stessi non siano arbitrari e non eccessivamente lesivi delle
legittime aspettative del cittadino colpito.
In altra pronuncia la Consulta ha ribadito che, se e' con sentito
al legislatore di modificare (ovviamente in peius) i trattamenti
pensionistici in essere, tuttavia «non puo' dirsi consentita una
modificazione legislativa che, intervenendo o in una fase avanzata
del rapporto di lavoro oppure quando gia' sia subentrato lo stato di
quiescenza, peggiorasse, senza una inderogabile esigenza, in misura
notevole ed in maniera definitiva, un trattamento pensionistico in
precedenza spettante, con la conseguente irrimediabile vanificazione
delle aspettative legittimamente nutrite dal lavoratore per il tempo
successivo alla cessazione della propria attivita' lavorativa»
(sentenza n. 822 del 1988).
In altra recentissima pronuncia (sentenza n. 108 del 2019), la
Consulta ha ribadito che l'affidamento «trova copertura
costituzionale nell'art. 3 della Costituzione, e' ritenuto "principio
connaturato allo Stato di diritto" (sentenze n. 73 del 2017, n. 170 e
n. 160 del 2013, n. 78 del 2012 e n. 209 del 2010), ed e' da
considerarsi ricaduta e declinazione "soggettiva" dell'indispensabile
carattere di coerenza di un ordinamento giuridico, quale
manifestazione del valore della certezza del diritto».
10.1. Se questi sono i limiti - come enucleati dalla Corte
costituzionale - ai quali il legislatore deve attenersi nella
disciplina dei rapporti di durata (tra i quali sono ovviamente
compresi i rapporti previdenziali), la misura all'esame non li
rispetta affatto.
E' indubbio, infatti, che l'odierno ricorrente sia titolare di
una posizione giuridica consolidata vantando un affidamento
qualificato sulla sostanziale e non provvisoria stabilita' del
trattamento pensionistico. La stessa Corte costituzionale, nella
sentenza n. 89 del 2018, ha ammonito (il legislatore) che
l'affidamento meritevole di tutela postula «il consolidamento, nel
tempo, della situazione normativa che ha generato la posizione
giuridica incisa dal nuovo assetto regolatorio, sia perche' protratta
per un periodo sufficientemente lungo, sia per essere sorta in un
contesto giuridico sostanziale atto a far sorgere nel destinatario
una ragionevole fiducia nel suo mantenimento (sentenza n. 56 del
2015)».
Violazione del principio di ragionevolezza e di eguaglianza.
11. I soggetti destinatari della misura prevista dall'art. 1,
comma 261 e seguenti, legge n. 145/2018 sono i percettori di
trattamenti pensionistici diretti a carico del Fondo pensioni
lavoratori dipendenti, delle gestioni speciali dei lavoratori
autonomi, delle forme sostitutive, esclusive ed esonerative
dell'assicurazione generale obbligatoria e della gestione separata ex
art. 2, comma 26, legge n. 335 del 1995.
Dalla piana lettura della norma si appalesano plurime,
irragionevoli discriminazioni.
Sotto un primo profilo, e' evidente che la misura non colpisce
indiscriminatamente tutti i soggetti percettori del medesimo livello
di reddito, ma unicamente i pensionati in quanto tali.
L'irragionevolezza della disciplina discende dal fatto che, a
parita' di reddito, si va a colpire la categoria dei pensionati, i
quali, a differenza dei soggetti ancora in attivita' lavorativa, non
hanno modo di compensare la decurtazione attraverso qualche forma di
interlocuzione con il datore di lavoro (che non esiste piu' se non a
fini meramente fiscali) ovvero con il ricorso ad altri eventuali
impieghi: si pensi al divieto per le PP.AA. di attribuire incarichi
di studio o di consulenza a soggetti gia' lavoratori privati o
pubblici collocati in quiescenza nonche' di conferire ai medesimi
soggetti incarichi dirigenziali o direttivi o cariche in organi di
Governo delle medesime amministrazioni, come espressamente dispone
l'art. 5, comma 9, del decreto-legge n. 95 del 2012, convertito dalla
legge n. 135 del 2012.
Cio' risulta ancor piu' evidente ove si consideri che il
trattamento pensionistico e' pacificamente considerato, dalla
giurisprudenza costituzionale, una forma di retribuzione differita.
La Consulta ha infatti affermato in piu' occasioni che, al pari della
retribuzione in costanza di rapporto di lavoro, l'entrata
pensionistica deve essere «proporzionata alla qualita' e quantita' di
lavoro prestato» e, comunque, «idonea ad assicurare al lavoratore e
alla sua famiglia un'esistenza libera e dignitosa, nel pieno rispetto
dell'art. 36 Cost.» (ex multis, Corte costituzionale, sentenza 30 del
2004).
Risulta quindi violato il principio di parita' di trattamento
sancito dall'art. 3 della Costituzione, nonche', nel contempo, quello
di capacita' contributiva di cui all'art. 53 della Costituzione, non
apparendo in alcun modo ragionevole assumere il reddito da pensione
quale indice di capacita' contributiva maggiore di quello, di pari
importo, derivante da altre fonti di reddito (lavoro, impresa,
redditi di capitale ed altro).
A tale riguardo la stessa Corte costituzionale ha osservato che
«i redditi derivanti dai trattamenti pensionistici non hanno, per
questa loro origine, una natura diversa e minoris generis rispetto
agli altri redditi presi a riferimento, ai fini dell'osservanza
dell'art. 53 Cost., il quale non consente trattamenti in peius di
determinate categorie di redditi da lavoro» (sentenza n. 116 del
2013).
L'irragionevolezza della disciplina all'esame, alla stregua dei
principii sanciti dagli articoli 3 e 53 della Costituzione, e'
connaturata alla scelta del legislatore di imporre un prelievo
forzoso ad una ben delimitata cerchia di soggetti (quella dei
pensionati, e neppure a tutti, come si vedra'), e non a tutti i
contribuenti dotati della stessa capacita' contributiva in modo da
parli tutti sul medesimo piano. E' stata cioe' onerata di concorrere
alla spesa pubblica (o a quella previdenziale nel suo complesso) la
pensione gestita dall'INPS, anziche' scegliere di agire, con gli
strumenti della fiscalita' generale, sull'intera platea dei
contribuenti dotati della stessa capacita' contributiva. In cio'
viene, quindi, a configurarsi un vero e proprio intento punitivo, e
percio' stesso irragionevole e discriminatorio, nei confronti dei
pensionati INPS, gli unici ritenuti, per ignoti e imprescrutabili
motivi, meritevoli di subire uno specifico e gravoso pregiudizio.
Invero, per sottrarsi ad ogni ragionevole censura di
incostituzionalita', il legislatore avrebbe dovuto far concorrere
alla spesa pubblica in generale, o a quella (particolare) della
gestione previdenziale nel suo complesso, tutti i contribuenti
percettori di redditi superiori a una certa soglia, e non soltanto i
componenti della sub categoria di pensionati cui appartiene l'odierno
ricorrente. In tal caso, non soltanto il sacrificio sarebbe stato
(equamente) distribuito su una platea assai piu' vasta di
destinatari, ma si sarebbe potuto ottenere un incremento pecuniario
ben maggiore del ridotto e prevedebile risparmio di spesa derivante
dal prelievo forzoso imposto su una ridotta categoria (rectius sub
categoria) di contribuenti.
Peraltro, trattandosi in grandissima parte di persone in eta'
avanzata, molto piu' di altri soggetti i pensionati hanno
notoriamente bisogno di ingenti risorse finanziarie per far fronte
alle accresciute esigenze di assistenza e cura. Che si tratti di
persone meritevoli di particolare protezione da parte
dell'ordinamento giuridico, lo ha autorevolmente riconosciuto la
stessa Corte costituzionale la quale ha affermato che «il diritto
alla pensione costituisce una situazione soggettiva di natura
patrimoniale, imprescrittibile, assistita da speciali garanzie di
certezza e stabilita' e da una particolare tutela da parte
dell'ordinamento (sentenza n. 116/2013), anche in ragione della
condizione oggettiva di debolezza in cui il titolare viene a
trovarsi, sia nell'ambito del rapporto obbligatorio che si instaura
con l'amministrazione sia nella particolare fase della vita in cui
l'uscita dall'attivita' lavorativa e l'eta' comportano un difficile
adattamento al nuovo stato» (sentenza n. 208 del 2014).
11.1. Sotto altro rilevante profilo, la norma determina una
irragionevole discriminazione all'interno della macro-categoria dei
pensionati: sono, infatti, esclusi dalla decurtazione in parola i
titolari delle pensioni erogate dalle gestioni previdenziali diverse
dall'INPS, benche' di importo pari o superiore. Anche in tal caso non
sono evidenti ne' comprensibili le ragioni di una siffatta
discriminazione.
11.2. Non solo. La misura viene a determinare un ingiustificato
squilibrio tra le pensioni di anzianita' e quelle di vecchiaia, a
tutto vantaggio delle prime rispetto alle seconde. Infatti, a parita'
di posizione professionale, chi ha optato per la pensione di
anzianita' ha versato minori contributi a fronte di un periodo
lavorativo inferiore a quello necessario per la pensione di
vecchiaia, e godra' infine di un trattamento previdenziale che, se
non supera la soglia di 100 mila euro l'anno, non verra' colpito
affatto dalla decurtazione de qua. Inoltre, anche nel caso in cui
supera detta soglia, la pensione di anzianita' subisce la medesima
decurtazione della pensione di vecchiaia per la cui maturazione
occorre lavorare piu' a lungo e versare contributi maggiori. Tutto
cio' in dispregio del principio di parita' di trattamento a parita'
di contributi versati e di proporzionalita' tra pensione e
contributi.
11.3. Ulteriore profilo di irragionevolezza va individuato nella
esclusione dalla misura de qua dei trattamenti pensionistici
riconosciuti ai superstiti (pensioni di reversibilita'), sebbene - in
ipotesi - di ammontare superiore alla soglia minima di 100mila euro.
Emerge, in tale regime di deroga, un vero e proprio intento
«punitivo» del legislatore nei confronti di chi ha maturato - a
fronte del versamento dei previsti contributi - il diritto alla
pensione INPS, come se si trattasse di un ingiusto privilegio e non
gia' di un meritato riconoscimento economico (che la stessa Corte
costituzionale ha qualificato «retribuzione differita») a conclusione
di un lungo percorso lavorativo. Peraltro, se cosi' fosse, non si
ravvede la ratio dell'esclusione dalla decurtazione del trattamento
di reversibilita' in quanto tale, che pure trae origine dal
trattamento maturato in capo al pensionato.
11.4. Ulteriore profilo di irragionevolezza della disciplina va
individuato nell'esclusione dalla decurtazione de qua delle pensioni
interamente liquidate con il sistema contributivo. Il comma 263
dell'art. 1 dispone infatti che «La riduzione di cui al comma 261 non
si applica comunque alle pensioni interamente liquidate con il
sistema contributivo».
La ratio di detta previsione sembra muovere dall'erroneo
presupposto secondo cui le pensioni liquidate con il sistema
retributivo (o misto), a differenza di quelle liquidate con il
sistema contributivo, beneficiano di restituzioni non proporzionate
ai contributi versati. Ma in tal modo si esclude assiomaticamente che
il trattamento di pensione liquidato con il sistema contributivo
possa raggiungere la soglia di 100 mila euro l'anno: se cio' avviene
(com'e' ben possibile, ad esempio, per le pensioni dei dirigenti
delle grandi aziende), non vi ravvede alcuna ragione idonea a
giustificare un siffatto regime di deroga, se e' vero che qualsiasi
contributo versato dal lavoratore - quale che sia la modalita' di
calcolo della pensione - assolve alla funzione solidaristica tipica
della gestione previdenziale.
Peraltro, e' del tutto erroneo ritenere - come sembra abbia fatto
il legislatore - che il sistema retributivo (o quello misto) sia
necessariamente meno solidaristico di quello contributivo. Se,
infatti, nel sistema retributivo l'anzianita' contributiva utile ai
fini del calcolo della pensione si arresta al compimento del
quarantesimo anno di attivita', gli ulteriori contributi versati dal
lavoratore finiscono per avvantaggiare unicamente gli altri
assicurati - in ragione della richiamata natura solidaristica della
contribuzione - non assumendo alcuna rilevanza ai fini del computo
della retribuzione pensionabile. E' il caso dell'odierno ricorrente
il quale, avendo versato contributi per oltre cinquantuno anni, non
ha potuto avvalersi, ai fini del proprio trattamento pensionistico,
dei contributi versati oltre il 40° anno, essendo essi andati a
vantaggio degli altri iscritti alla gestione previdenziale e al
sistema nel suo complesso.
L'irragionevolezza della disciplina e' ancor piu' evidente nei
riguardi delle pensioni liquidate con sistema misto (o «pro quota»),
essendo assoggettate alla decurtazione anche i trattamenti
pensionistici (parzialmente) alimentati dalle contribuzioni versate
nel corso dell'intera attivita' lavorativa. Tanto piu' se si
considera che il superamento della soglia dei 100.000 euro lordi
annui (o degli scaglioni superiori ai fini dell'applicazione delle
percentuali successive) ben potrebbe essere determinato proprio dalla
quota contributiva della pensione.
11.5. Si tratta, in tutti questi casi, di percettori di
trattamento pensionistico e l'irragionevole discriminazione tra
soggetti appartenenti alla medesima categoria (a parita' di livello
di trattamento) viola in modo evidente il principio di eguaglianza.
11.6. Viene, altresi', ad essere reciso, con la decurtazione in
parola, il nesso di correlazione tra retribuzione e pensione (data la
natura di quest'ultima di «retribuzione differita») nonche' il nesso
di corrispettivita' fra trattamento pensionistico e contribuzione
versata, anche sotto il concorrente profilo della tutela
dell'affidamento del pensionato. Si appalesa, infatti, del tutto
irragionevole, oltre che discriminatoria, una disciplina che prevede
un criterio di decurtazione della pensione che prescinde del tutto
dalla durata del rapporto lavorativo nonche' - e cio' e' ancora piu'
ingiustificato - dall'entita' dei contributi versati.
In conclusione, risultano lesi i principi di ragionevolezza, di
affidamento, di uguaglianza e di adeguatezza del trattamento
previdenziale nonche' quello di capacita' contributiva, rivenienti
dal combinato disposto di cui agli articoli 2, 3, 36, 38 e 53 della
Costituzione, atteso che il prelievo di cui ai commi 261-268
dell'art. 1 della legge n. 145 del 2018:
incide su trattamenti previdenziali consolidati, operando
irragionevoli discriminazioni:
tra pensionati e non, a parita' di livello di reddito;
tra pensioni gestite dall'INPS e pensioni di altre gestioni
previdenziali;
tra pensioni dirette e pensioni di reversibilita', a parita'
di trattamento economico;
tra pensioni determinate con il sistema retributivo o misto
(cd. pro quota) e pensioni determinate con metodo contributivo;
viola il requisito della «temporaneita'» della misura, in
considerazione della durata quinquennale del prelievo forzoso e della
saldatura dei suoi effetti con quelli prodotti dagli analoghi
provvedimenti che lo hanno di poco preceduto, senza il rispetto dei
criteri di proporzionalita' e ragionevolezza ex art. 3 della
Costituzione (Corte costituzionale, sentenza n. 173/2016);
incide in misura consistente sui trattamenti pensionistici
piu' elevati, in violazione del nesso di tendenziale correlazione tra
retribuzione e pensione nonche' tra contributi versati e trattamento
di quiescenza;
imponendo un sacrificio su una ristretta cerchia dei
soggetti, si presenta come misura sostitutiva di un intervento di
fiscalita' generale nei confronti di tutti i cittadini, in violazione
dei parametri di legittimita' dettati dagli articoli 3, 23 e 53 della
Costituzione (cfr. Corte dei conti, sezione giurisdizionale Lazio,
ordinanza n. 308/2019).
In ultima analisi, la disciplina all'esame collide con
l'insegnamento della Corte costituzionale secondo il quale «dal
combinato operare dei principi, appunto, di ragionevolezza, di
affidamento e della tutela previdenziale (articoli 3 e 38,
Costituzione) il rispetto dei canoni costituzionali e' oggetto di uno
scrutinio "stretto" di costituzionalita', che impone un grado di
ragionevolezza complessiva ben piu' elevato di quello che, di norma,
e' affidato alla mancanza di arbitrarieta'» (sentenza n. 173 del
2016).
In conclusione, non potendo essere definito nel merito, se non
previa risoluzione delle prospettate questioni di legittimita'
costituzionale, il presente giudizio deve essere sospeso, con
rimessione degli atti alla Corte costituzionale.